- КПУ - http://www.kpu.ua -

Георгий Крючков: О проекте Закона Украины “О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)”

Опубликовано 07.07.2015

Законопроект под таким названием за номером 2217а внесен 1 июля т.г. президентом Украины П.Порошенко на рассмотрение Верховной Рады Украины.

Его основные положения:

1. Изменение системы административно-территориального устройства Украины. Теперь её будут представлять:

- громады (общины), на которые должна быть поделена Украина. Их будут составлять жители поселений (сел, поселков, городов), входящих в  громаду. (Понятие «поселение» впервые вводится в Конституцию.)

Громада будет первичной единицей в системе административно-территориального устройства.

Порядок обретения статуса громады одним или несколькими поселениями (селами, поселками, городами) с прилегающими территориями должен быть определен отдельным законом.

Громада, как следует из проекта, должна иметь статут (устав);

- районы, состоящие из нескольких громад;

- регионы - Автономная Республика Крым и области.

Особенности городов Киева и Севастополя в этой системе должны быть определены отдельными законами.

Из Конституции исключается перечень областей. Их образование, ликвидация, изменение наименования будет осуществляться путем принятия Верховной Радой обычных законов. Порядок решения этих вопросов также надлежит определить отдельным законом.

Это явно сделано для того, чтобы власти могли поступить с областями так, как с районами, то есть ликвидировать, объединять, укрупнять их по своему усмотрению, не внося изменений в Конституцию.

2.  Передача центром территориальным громадам части полномочий, предоставление им "независимости - бюджетной, гуманитарной, кадровой, земельной". Пока что в значительной мере это - декларация. Конкретные вопросы, связанные с расширением полномочий органов местного самоуправления, укреплением материальной и финансовой основы местного самоуправления, еще надлежит определить.

Внесенные предложения о децентрализации власти, можно сказать, обозначают только контуры новой организации власти и самоуправления на местах. Её формирование требует разработки и принятия более полутора десятка законов, только обозначенных в данном законопроекте. А всего их понадобится, как отмечал президент П. Порошенко, несколько сот.

Передавая громадам "самостоятельное регулирование общественных дел местного значения и управление ими" - "в пределах Конституции и законов Украины", центральная власть фактически снимает с себя ответственность за их развитие.

Содержащиеся в проекте положения о том, что государство обеспечивает соизмеримость фактических ресурсов и объемов полномочий органов местного самоуправления, определенных Конституцией и законами Украины, о принципе субсидиарности носят слишком общий характер и воспринимаются скорее как благое пожелание. Почва для коррупционных деяний при решении при этом соответствующих вопросов явно не устраняется.

3. Упразднение государственных администраций в районах и областях с передачей их полномочий в части решении вопросов местного значения органам местного самоуправления.

К этим органам отнесены:

Советы громад, как их представительные органы, избираемые ими исполнительные органы (голова громады председательствует на заседаниях совета громады и возглавляет её исполнительный орган);

Районные и областные советы, их исполнительные комитеты (советы, сказано в проекте Закона, избирают из своего состава председателя совета, назначают и освобождают председателя исполнительного комитета совета и по его представлению формируют состав этого органа).

Предложенная законопроектом конструкция, когда районный, областной совет избирают председателя совета и назначают председателя исполнительного комитета совета, ведет к двоевластию, что порождает, как показывает опыт, ненужные сложности в работе.

К слову, в Пояснительной записке к законопроекту указывается, что районные и областные советы избирают из своего состава председателя, который возглавляет и исполнительный комитет совета.

Эта небрежность в подготовке законопроекта, внесённого на рассмотрение Верховной Рады, скорее всего, отражает дискуссионность этого вопроса, отсутствие по нему единого мнения.

Статус голов громад, депутатов советов громад, депутатов районных, областных советов, порядок образования, реорганизации и ликвидации исполнительных органов местного самоуправления (советов громад, районных, областных советов), объем их полномочий также должны быть определены отдельным законом.

В раздел Х Конституции Украины "Автономная Республика Крым" изменений не предлагается.

4. Предоставление президенту Украины права инициировать прекращение полномочий органов местного самоуправления (голов громад, советов громад, районных, областных советов) в случае принятия ими антиконституционных решений или актов, угрожающих суверенитету, территориальной целостности или национальной безопасности Украины. Решение о временном прекращении их полномочий президент может принять после заключения Конституционного Суда Украины о том, что решение или акт органа местного самоуправления действительно нарушают Конституцию и представляют угрозу национальным интересам Украины. После этого Верховная Рада Украины должна назначить выборы соответствующего органа местного самоуправления. На время до его избрания президент назначает "временного государственного уполномоченного" в соответствующей громаде, районе или регионе.

5. Учреждение института префектов, которые будут осуществлять их исполнительную власть в районах и городах, назначаемых и освобождаемых от занимаемых должностей президентом по представлению Кабинета Министров Украины. Префекты будут ответственны только перед президентом. Перед Кабинетом Министров они подотчётны и подконтрольны.

К слову, главы упраздняемых местных госадминистраций были ответственны также перед Кабинетом Министров Украины.

Термин "префект" в практике некоторых государств (в частности, Франции, у которой заимствована сама идея префектур) применяется для обозначения должностных лиц, являющихся государственными представителями центрального правительства в отдельных административно-территориальных единицах.

Украинские "законотворцы", раболепствуя перед Европой, не потрудились или не сочли нужным даже подобрать термин из отечественного лексикона для обозначения предлагаемого ими института.

В сущности, предложение об учреждении института префектов с огромными полномочиями является сердцевиной данного законопроекта.

Властными, прежде всего президентскими, структурами развернута шумная пропагандистская кампания, цель которой - представить президентскую инициативу как крупный шаг в демократизации государственной жизни, повышении роли местного самоуправления в Украине. Но в украинском обществе, прежде всего в политикуме, депутатском корпусе, экспертной среде инициатива воспринята неоднозначно.

С одной стороны – налицо апологетика, восхваление проекта в духе примитивного антикоммунизма (мол, теперь будет покончено с рудиментами советской практики решения вопросов административно-территориального устройства, которая якобы основывалась на учете количества коммунистов в соответствующих территориальных единицах, что является полнейшей чушью) и русофобии ("реформа - это достойный ответ Путину"). Назойливо повторяется, что предлагаемая децентрализация не имеет ничего общего с федерализацией, которой " в Украине никогда не быть".

В свою очередь экстремистски настроенные национал-радикалы пытаются представить инициативы П.Порошенко чуть ли не как "предательство национальных интересов Украины", "сдачу позиций Москве" и т.п. Их приводит в бешенство то, что в Заключительных и Переходных положениях законопроекта есть пункт 8, в котором указывается, что "Особенности  осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом". Они требуют разорвать Минские соглашения, объявить масштабную войну с Россией.

Фактически дело обстоит так. Осуществляя конституционную реформу, украинские власти не выполняют требования пункта 11 минских соглашений, согласно которому меры по децентрализации, представляющие собой ключевой элемент этой реформы, должны учитывать особенности отдельных регионов Донецкой и Луганской областей и быть согласованы с представителями этих регионов. Соглашением, подписанным официальным представителем Украины в Трехсторонней Контактной группе, также предусматривается, что до конца 2015 года должно быть принято постоянное законодательство об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1 к Минским соглашениям.

С представителями Донбасса предлагаемые проектом меры по децентрализации власти не согласовывались и даже не обсуждались. В принятом же Верховной Радой Украины Законе "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" многие меры, о которых говорится в примечании к Минским соглашениям от 12 февраля 2015 года", не предусмотрены. Более того. Президент П. Порошенко заявляет, что ни о каком "особом статусе Донбасса" не может быть и речи", что "все разговоры о таком статусе - от лукавого". Это, естественно, вызвало крайне негативную реакцию в самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республиках.

Не выполняются требования пунктов 5 и 6 Минских соглашений об обеспечении помилования и амнистии путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, а также об обеспечении, с завершением самое позднее на пятый день после отвода всех тяжелых вооружений от линии разграничения, освобождения и обмена всех заложников и незаконно удерживаемых лиц на основе принципа "всех на всех".

Такая позиция украинского руководства явно не способствует прекращению противостояния, справедливому урегулированию ситуации на Востоке и в других регионах  страны с учетом интересов их населения.

Серьезные политики и аналитики высказывают озабоченность тем, как идет конституционный процесс, содержанием предлагаемых мер по децентрализации  власти.

По свидетельству народного депутата Украины, вице-спикера Верховной Рады О.Сыроид, предложения о децентрализации готовились в спешке и, по сути, келейно. Хотя и была создана Конституционная комиссия, установить, кто является автором ключевых положений проекта, особенно тех, которые вызывают наибольшую критику, невозможно. От разработки конституционных изменений отстранены не только рядовые граждане, но даже члены Конституционной комиссии. О всенародном обсуждении важнейшего документа, который призван определять деятельность всего государственного организма и будет влиять на жизнь десятков миллионов людей, и упоминать не приходится.

Это не сложно объяснить. Как выходить на люди с таким документом и отвечать на непростые вопросы: почему обещали демократизацию, а на самом деле предлагается проект, предусматривающий еще большее сосредоточение власти в руках президента? В то же время как-то надо отчитаться перед Западом хотя бы о каком-то пункте Минских соглашений, который, если и не выполнен, но о нем можно сказать: "процесс пошел"...

Наибольшую озабоченность вызывают именно те положения законопроекта, которые предоставляют президенту еще большие полномочия, чем те, которые предусмотрены действующим Основным Законом страны.

На дуализм исполнительной власти, как на одну из негативных особенностей организации политической системы в Украине, распределение её между Кабинетом Министров и президентом неоднократно обращали внимание Венецианская комиссия и Парламентская Ассамблея Совета Европы. Ненормальность ситуации в том, что украинский президент, не являясь формально включенным в систему исполнительной власти (как, скажем, глава государства в США, Франции, России), на самом деле её осуществляет, будучи, в отличие от Кабинета Министров, неподконтрольным и неподотчётным  в части осуществления  полномочий исполнительной власти Верховной Раде.

Практически все президенты Украины страдали «соблазном чрезвычайной власти», выстраивали жесткую исполнительную вертикаль. Всем им "не хватало полномочий", все они стремились иметь такую Конституцию, которая позволяла бы им править бесконтрольно и, если хотите, своевольно. П.Порошенко, обещавший до выборов, что не будет добиваться расширения президентских полномочий, что "их ему хватает", после избрания президентом делает все, чтобы еще больше укрепить президентскую вертикаль, или, как образно выразился  известный государственный деятель Валентин Симоненко, - "забетонировать её".

Это особенно наглядно видно на предложении иметь в районах и областях вместо глав госадминистраций префектов с огромными полномочиями, непосредственно президенту подчиненных и перед ним ответственных. В соответствии с предложенным П.Порошенко законопроектом на префектов возлагается на порученных им территориях:

- осуществление надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления;

- координация деятельности территориальных органов центральной власти и осуществление надзора за соблюдением ими Конституции и законов Украины:

- обеспечение выполнения государственных программ;

- направление и организация деятельности центральных органов исполнительной власти и обеспечение их взаимодействия с органами местного самоуправления в условиях военного или чрезвычайного положения, чрезвычайной экологической ситуации (то-есть фактическое управление всей жизнью района или региона в чрезвычайных условиях);

- осуществление других (?) полномочий, предоставленных Конституцией и законами Украины (под эту формулировку можно подвести все, что будет угодно президенту).

Издаваемые префектами во исполнение этих полномочий акты обязательны для исполнения на соответствующих территориях.

Фактически префекты в качестве "ока государева" будут бесконтрольными хозяевами на соответствующей территории, сатрапами президента, надзирателями, надсмотрщиками над органами местного самоуправления, высокопоставленными чиновниками, практически ни за что не отвечающими, но сковывающими "по рукам и ногам" местное самоуправление. Большую синекуру в наших условиях трудно себе представить.

Это будут не просто представители Центра в районах и регионах: в случае внесения изменений в Конституцию они будут властью, причем властью исполнительной.

Отнесение к полномочиям префектов обеспечения выполнения государственных программ, осуществления надзора за соблюдением Конституции и Законов Украины органами местного самоуправления, координации деятельности территориальных органов центральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных, контролирующих, налоговых, таможенных и других означает, что префект будет держать под контролем, в том числе оперативным, всю жизнь соответствующих регионов. Ведь практически все центральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы в областях, а зачастую и районах.

С одной стороны, это приведет к гипертрофированному, уродливому двоевластию со всеми негативными последствиями, а с другой – вместо действующего независимого и располагающего реальными полномочиями местного самоуправления получим еще более жесткий контроль за его действиями со стороны президентской вертикали.

Деятельность органов местного самоуправления будет фактически ограничена вопросами жилищно-коммунального хозяйства, сферы обслуживания, здравоохранения, образования. Но они фактически будут лишены возможности влиять на работу большинства крупных и средних в том числе градообразующих предприятий, от которых зависит развитие районов, городов, областей.

Не решается внесенными предложениями и проблема учета особенностей отдельных территорий в деятельности органов власти и местного сомоуправления.

Об учете исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций упомянуто только в разделе о подходах к административно териториальному делению. Но о том, как эти особенности должны учитываться в практической работе, ничего не сказано, если не считать раздела об Автономной Республике Крым и общей фразы о законе об особенностях местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.

На префектов возлагаются важные надзорные функции. При этом тихо (путем исключения из Конституции пункта 5-го из статьи 121) органы прокуратуры лишаются функции общего надзора, чего много лет настойчиво добивались прежде всего всякого рода шустрые дельцы и их лоббисты в украинском парламенте.

В общем ликвидируется то, что работало. По имеющимся данным, ежегодно в органы прокуратуры за защитой их прав (личных, предпринимательских и других) обращались около миллиона граждан. Во многих случаях (сотни тысяч) вопросы оперативно, с соблюдением узаконенной процедуры, решались, порушенные права восстанавливались. Теперь все это будет разрушено под тем предлогом, что надзорная функция прокуратуры - это "наследие сталинской тоталитарной системы", что граждане имеют возможность обращаться в суд, это - самый демократический порядок, и т.д. А то, что это создаст для людей огромные трудности, ввергнет их в непомерные расходы, связанные с наймом адвокатов, судебной волокитой, "ревнителей западной демократии" не интересует - для них важно, чтобы прокуратура не мешала им обтяпывать неправедные делишки.

К тому же выполнение в новых условиях надзорных функций потребует создания в префектурах соответствующего аппарата, увеличения армии чиновничества.

Стоит обратить внимание и на такое обстоятельство. Многолетний опыт советских и постсоветских времен свидетельствует о том, что при нашем "менталитете" наличие в одном районе или регионе двух высоких чиновников с амбициями часто приводит к возникновению ситуаций, когда они начинают выяснять, кто из них главнее, втягивая в распри своих подчиненных.  Дело от этого страдает.

Префектуры, если уж кому-то их хочется иметь, можно было бы создать (с другим, "нашим", названием) только на уровне областей с небольшим штатом, сосредоточив их усилия, в основном, на анализе принимаемых органами местного самоуправления актов, координации деятельности правоохранительных органов и структур, связанных с обороной страны.

Стремление к диктаторским полномочиям при демагогических заклинаниях о приверженности демократическим методам правления, парламентаризму - органическая черта П.Порошенко. Его предложения о так называемой децентрализации власти это еще раз подтверждают.

Напомним, что в отношении глав госадминистраций, которые также обладали весьма широкими полномочиями, соответствующие советы могли в соответствии с действующей Конституцией выразить недоверие. Это обязывало главу государства рассмотреть вопрос о пребывании такого чиновника на занимаемом посту, а в случае, если недоверие выразили не менее двух третьих депутатов соответствующего совета, - освободить его от занимаемой должности. В отношении префектов советы такого права иметь не будут.

Много вопросов возникает на местах в связи с предстоящей административно - территориальной реформой. В стране 490 районов, более 170 городов областного подчинения, почти 10,6 тысячи сел. В каждом из них есть советы, которые решают многие жизненные вопросы граждан. Все это предполагается укрупнить, создать территориальные громады как базовый уровень управления, иметь в областях всего 4-5, а то и 2-3 района. (Нужны ли будут они в таких условиях?). Не исключено, что будет поднят вопрос и об укрупнении областей.

Декларируется, что эти вопросы будут решаться с учетом мнения населения соответствующих территорий. На самом деле новые схемы административно- территориального устройства в областях уже составлены. Сейчас идет обработка населения, чтобы жители поддержали разработанные схемы. Но людей беспокоит: как будет организовано в их селах и поселках медицинское, торговое, бытовое, культурное и другое обслуживание, благоустройство, как будет с дорогами, как добраться за десятки километров до нового райцентра, как будут решаться вопросы языка, образования, где они смогут получить нужную справку, и т.д., и т.п. Пока что ответы на эти вопросы они не получают

В нашей стране подобные реорганизации не раз проводились и в прежние годы. И каждый раз, как показывает опыт, когда ликвидировались районы, райцентры буквально через несколько лет приходили в запустение. Люди это помнят и это их беспокоит. Но их откровенно ставят в такое положение, что они будут вынуждены согласиться с тем, что им навязывают. А что будет с населенными пунктами, власть предержащих это не волнует.

Немало проблем возникает в связи с выборами органов местного самоуправления в октябре 2015 года (они будут избраны всего на два года), созданием префектур и др., что, конечно же, будет отвлекать органы власти и  самоуправления от насущных вопросов жизни страны.

В Пояснительной записке к законопроекту указывается, что осуществление предлагаемой реформы не потребует дополнительных расходов из государственного бюджета. Но это заведомая неправда.

Реальная ситуация в стране, в украинском обществе не снимает вопроса о переходе Украины к федеративному устройству при гарантиях ее единства. Он требует спокойного, непредвзятого обсуждения.

Законопроект, скорее всего, до 15 июля будет принят Верховной Радой Украины в первом чтении и в соответствии со статьей 159 Конституции Украины направлен в Конституционный суд Украины для получения заключения относительно соответствия проекта требованиям статей 157 и 158 Конституции. Сложнее будет при окончательном принятии закона на следующей сессии Верховной Рады Украины, когда потребуется не менее 300 голосов народных депутатов. Предсказать исход непросто.

Нельзя исключить того, что "сработает" "грустный опыт", о котором говорила та же вице-спикер О.Сыроид: когда "вместо того, чтобы находить совместное разумное решение, проблемы в парламенте решают методом давления". Если не случится к осени чего-то чрезвычайного, то, скорее всего, так и будет. Укрепление власти над народом, позиций олигархического капитала, еще большее подчинение политики "незалежной" Украины диктату Запада - это является главной заботой установленного в ней режима, демонстрирующего явную тенденцию к превращению в диктаторский. Этой цели подчинен и законопроект о так называемой децентрализации, внесенный на рассмотрение Верховной Рады Украины.

Георгий Крючков,

народный депутат Украины III и IV cозывов,

сопредседатель общественного движения “Левая оппозиция”


Материал размещен на КПУ: http://www.kpu.ua

Link: http://www.kpu.ua/ru/81873/georgyj_krjuchkov_o_proekte_zakona_ukrayny_o_vnesenyy_yzmenenyj_v_konstytutsyju_ukrayny_otnosytelno_detsentralyzatsyy_vlasty

© КПУ
При перепечатке информации ссылка на www.kpu.ua обязательна